Попытки Петра создать современное европейское полицейское государство неизбежно ограничивались характером российского контекста и нежеланием содействовать ему со стороны тех социальных групп, на которые ему приходилось опираться для успешного осуществления своего замысла. Ряд мер, введенных Петром, ярко свидетельствует о стремлении к усилению регулярности. Например ревизия переписных сказок в 1719–1724 гг. имела две важные функции: способствовать успеху сбора новой подушной подати с 1724 г. и предотвратить незаконную миграцию крестьян, для чего в апреле 1722 г. были введены паспорта230. Сбор нового налога был возложен на армию, что и правильно, так как именно армия была главным получателем этих поступлений. Впрочем, вскоре в системе обнаружились неполадки, начались протесты из-за размеров платежей и негибкости системы при учете региональных различий и разницы в уровне доходов. В итоге, скоро наросли недоимки, достигшие почти 2 млн руб. в конце 1737 г. и 2,5 миллиона к 1746 г. Невзирая на то что неплательщикам грозили суровые наказания и ссылка в Сибирь, государство было неспособно найти действенный способ решения проблемы недоимок, которые отягощали казну на протяжении всего рассматриваемого периода231.

Стремление к порядку выразилось также в административных реформах, которые Петр проводил во второй половине своего царствования. Так, центральная администрация была реорганизована в девять коллегий, которые охватывали основные функции правительства – оборону, иностранные дела, финансы и т.д. Эту модель разработал Петр со своими советниками по современным ему германским и скандинавским образцам, дабы четко определить сферы ответственности коллегий и круг их обязанностей232. Этим учреждениям требовались также детальные инструкции. Учитывая, что время было военное, Петр, естественно, решил начать с «Устава воинского» (1716) и «Морского устава» (1720)233. Впрочем, по тем же принципам он упорядочивал и гражданскую сферу в «Генеральном регламенте» (1720), содержавшем набор процедур, которым надлежало следовать чиновникам государственного аппарата. Эти регламенты касались не только официальных процедур, но также организации пространства учреждений и деятельности их сотрудников234. Хотя «Генеральный регламент», на современный взгляд, кажется излишне подробным, его авторы стремились исключить вероятность влияния личных интересов на успешное функционирование государства. Этот принцип присутствовал также в Табели о рангах, введенной в январе 1722 г. Этот документ установил унифицированную рациональную систему оценки положения служащего в социальной иерархии, при которой образование и компетентность становились главными факторами определения ранга человека по Табели235. Система опиралась на примеры тогдашних шведских, прусских и датских образцов, которые проанализировал А.И. Остерман. Были изучены также английские и французские образцы, но сочтены неподходящими для России236.

Табель о рангах была в нескольких отношениях отступлением от прежней практики. Прежде всего, в ней устанавливалась связь между государственной службой и достижением дворянского статуса, в частности для всех офицеров и для гражданских чиновников, дослужившихся до восьмого класса. Должностные лица ниже восьмого класса возводились в личное дворянство, не являвшееся наследственным. Табель вводила также формальное разделение между военной и гражданской службой и устанавливала отдельную иерархию придворных чинов (они рассматриваются в главе 3). Однако Табель о рангах не являлась попыткой внедрить меритократическую систему в российской администрации, поскольку, по замыслу, единственным бенефициаром здесь выступало государство237. Несмотря на то что на нижних уровнях гражданской администрации способности и образование могли, благодаря конкуренции, сыграть известную роль в служебном продвижении, в пояснительных пунктах указа, которым учреждалась Табель о рангах, явно прослеживалось признание важной роли происхождения238. Так, знатные члены княжеских и других титулованных родов во время официальных торжеств имели преимущество перед обладателями тех же рангов согласно Табели239. Кроме того, хотя Петр продвигал таких простолюдинов, как Меншиков, исследование состава «генералитета» (чинов с первого по четвертый класс военной и гражданской администрации) на 1730 г. показывает, что на высших уровнях петровской администрации было относительно мало «новых людей» и что их число постепенно шло на убыль в период после 1725 г.240 Еще больше действенность введения Табели о рангах ограничивалась существованием патронажных сетей, сохранившихся со времен Московского царства, при которых многие члены военной и гражданской иерархии, связанные брачными, родовыми или имущественными узами, были вполне способны и дальше служить своим собственным интересам в рамках новой системы241.

Руководящие принципы, воплощенные в подобном законодательстве, сталкивались в России того времени с серьезными препятствиями. Существующую систему традиционной патримониальной власти, при которой на вершине иерархии находился царь, было очень трудно преодолеть. Новые институты и совокупность правил не всегда оказывались эффективнее прежних, а их роль (не говоря уже о терминологии) не всегда была хорошо понятна служилым или его подданным. Впрочем, Россия, пожалуй, не выделялась в этом отношении – сходные проблемы личного авторитета, некомпетентности, непотизма в то время наносили ущерб также и другим государствам Европы242. Но зато эти новые институты и правила следует рассматривать как свидетельство готовности государства взять на себя инициативу социального дисциплинирования. Начиная с петровского периода, раз за разом, под влиянием новых потребностей государства и примера его соседей, повторялись попытки подтолкнуть российскую администрацию и общество в новом направлении. Но такие реформы имели лишь частичный успех, так как влияние устоявшейся системы отношений было очень сильным. Воздействие реформ на отдельные регионы и группы населения (например на крестьянство) весь рассматриваемый период ослаблялось удаленностью от центра, несвоевременностью, недостаточным финансированием и постоянной нехваткой в провинции обученного персонала. Но получить результат от этих реформ в Петербурге было гораздо реальнее, так как Полицмейстерская канцелярия, благодаря столичному статусу города и присутствию двора в его резиденции, играла в петербургском обществе ясно очерченную и прочно обоснованную роль243. Она также получила четкое разъяснение своих обязанностей, которые рассматриваются в следующем разделе.