Но, судя по всему, в 1918 году концентрационных лагерей было построено еще очень мало, да и те возникли по инициативе местных ЧК или военного командования. По-настоящему строительство лагерей развернулось лишь весной 1919 года по инициативе Дзержинского. Ленин старался, чтобы его имя не было связано с созданием этих учреждений, и поэтому все декреты об их создании, структуре и деятельности исходили не от Совнаркома, а от Центрального исполнительного комитета и были подписаны Свердловым. Декреты эти проводили в жизнь рекомендации, высказанные 17 февраля 1919 года Дзержинским в связи с реорганизацией ЧК. Дзержинский утверждал, что существующие юридические процедуры не позволяют эффективно бороться с антиправительственной агитацией:

Дзержинский, Каменев и Сталин (соавторы соответствующего декрета) исходили из концепции концентрационных лагерей как учреждений, соединяющих в себе функции «школы труда» и накопителя рабочей силы. По рекомендации разработчиков ЦИК принял следующую резолюцию: «Всероссийской чрезвычайной комиссии предоставляется право заключения в концентрационный лагерь, причем Всероссийская чрезвычайная комиссия руководствуется точным положением о порядке заключения в концентрационный лагерь (инструкция), которая утверждается Всероссийским центральным исполнительным комитетом»128. По неясным причинам, начиная с 1922 года вместо термина «концентрационные лагеря» стали употреблять термин «лагеря принудительных работ».

11 апреля 1919 года ЦИК принял «Решение», касавшееся организации такого рода лагерей. Оно предусматривало создание сети лагерей принудительных работ, подведомственной комиссариату внутренних дел, который в то время уже возглавлял Дзержинский:

В этом декрете, ставшем важной вехой в развитии советских концентрационных лагерей, есть несколько положений, которые нуждаются в пояснении. Концентрационные лагеря в том виде, в каком они были созданы в 1919 году, стали местом заключения нежелательных элементов всех сортов, осужденных судами или административными органами. Заключению в них подлежали не только отдельные индивиды, но и «категории лиц», то есть целые классы. Дзержинский в какой-то момент предлагал даже создать специальные лагеря для «буржуазии». Обитатели этих лагерей, живущие в условиях принудительной изоляции, составляли резерв рабочей силы, по сути своей рабской, которую советские административные и хозяйственные учреждения могли использовать совершенно бесплатно. Сеть лагерей была подчинена наркомату внутренних дел через посредство Центрального управления лагерей, преобразованного затем в Главное управление лагерей, известное более как ГУЛаг. Во всем этом можно усмотреть черты уже почти созревшей сталинской лагерной империи, которая ничем по существу не отличалась от ленинской, кроме своих масштабов.

Решение ЦИК о создании концентрационных лагерей потребовало разработки более детальных инструкций, которые бы направляли их деятельность. Поэтому 12 мая 1919 года был издан новый декрет130, разъяснявший казенным языком в мельчайших подробностях устройство лагерей, процедуры их организации, обязанности и мнимые права заключенных. Этим декретом предписывалось создание в губернских центрах лагерей принудительных работ, рассчитанных на 300 и более заключенных. Поскольку в советской России в то время было примерно 39 губерний (число их менялось, следуя превратностям гражданской войны), речь, следовательно, шла о том, чтобы подготовить места за колючей проволокой минимум для 11 700 человек. На самом деле цифра эта должна быть гораздо больше, так как декрет разрешал строить лагеря также и в уездных центрах, а они исчислялись уже сотнями. Обязанности по организации лагерей возлагались на ЧК, которая должна была затем передавать уже готовый и действующий лагерь в ведение местного Совета. Эта была далеко не единственная в советском законодательстве попытка создать видимость суверенитета Советов. В действительности независимость Советов была, конечно, мифической, ибо тем же декретом «общее руководство» лагерями было возложено на специально созданный для этой цели отдел принудительных работ наркомата внутренних дел, возглавляемого, как мы уже отмечали, тем же человеком, который руководил ЧК.

Делая ставку на принудительный труд, правительство опиралось на давнюю российскую традицию: «Ни в одной стране использование принудительного труда в хозяйственной деятельности самого государства не играло такой важной роли, как в истории России»131. Большевики возродили эту практику. С момента создания в 1918–1919 годы первых советских концентрационных лагерей и во все периоды их последующего существования заключенные были обязаны выполнять физическую работу либо на территории самого лагеря, либо за его пределами. «Все заключенные, — говорилось в инструкции, — должны быть назначаемы на работы немедленно по поступлении в лагерь и заниматься физическим трудом в течение всего времени их пребывания там». Чтобы стимулировать лагерную администрацию выжимать все силы из заключенных, а также для экономии государственных средств все лагеря функционировали по принципу полной самоокупаемости:

За попытку бегства из лагеря полагались суровые наказания. За первую попытку заключенному, возвращенному в лагерь, могли увеличить срок в десять раз. За вторую — его передавали в революционный трибунал, который мог вынести смертный приговор. Кроме того, пытаясь бороться с побегами, власти наделили лагерную администрацию правом вводить «круговую поруку», при которой убегавший из лагеря ставил под удар своих товарищей-заключенных. Теоретически заключенные могли жаловаться на злоупотребления администрации. Для записи таких жалоб в лагерях существовали специальные книги.