Нарастающий хаос требовал дальнейшего совершенствования структуры управления. 16 марта 1915 года решением Совета министров на министра торговли и промышленности было возложено общее руководство продовольственными организациями. С этой целью при министерстве был создан Главный продовольственный комитет.

Роль его в истории осталась неопределенной. К руководству он так и не приступил, хотя какую-то деятельность, видимо, все же осуществлял. Кондратьев отмечает, что скорее к многообразию продовольственных организаций добавилась еще одна, внесшая в общую работу дополнительную сумятицу[73].

Наконец, 17 августа 1915 года было создано Особое совещание по продовольствию — государственный орган с широкими полномочиями, призванный навести порядок в подведомственной ему сфере. Совещание имело право требовать от лиц, предприятий и учреждений необходимые для него сведения, налагать секвестры, проводить реквизиции, осуществлять осмотр торговых и промышленных заведений, требовать предоставления торговых книг и документов, устанавливать способы заготовки, распределения, торговли продуктами, отменять постановления других учреждений о заготовке продуктов и т. д.

27 ноября 1915 года Особое совещание по продовольствию получило право устанавливать предельные цены на продукты продовольствия. Таким образом, Особое совещание вне театра военных действий становилось высшим регулирующим органом в области продовольственного снабжения.

Но достигнутое единство управления очень во многом оставалось таковым лишь на бумаге. Другие продовольственные организации не были непосредственно подчинены Особому совещанию, не были они и расформированы, продолжая свою деятельность[74]. Совещание могло отменять их решения, но лишь там, где имело о них достоверную информацию. Особому совещанию требовалась собственная разветвленная сеть на местах, создание которой и началось 25 октября 1915 года — были созданы должности местных уполномоченных Совещания. Далее под их руководством создавались губернские, областные и городские совещания. По постановлению 1916 года к ним прибавились совещания районные[75]. Нетрудно заметить, что в целом Особое совещание по продовольствию выстраивало свою структуру, дублируя региональную сеть Министерства земледелия.

Ясно, что государственная политика в вопросе продовольственного снабжения развивалась в целом в направлении все большей централизации. Точку в этом так и не завершенном процессе поставила Февральская революция, осуществившая «демократизацию» сферы заготовки и снабжения, вполне сравнимую по разрушительному эффекту с «демократизацией» армии.

* * *

Вернемся, однако, к периоду начала войны и возникновения продовольственного кризиса. Наравне с государственными учреждениями, попытки регулировать рынок предпринимались и на местах. По инициативе местного самоуправления шел процесс создания регулирующих органов с неявными, не оговоренными законом полномочиями. Их главной целью была «борьба с дороговизной в городах», названия — самые разнообразные, например, «Особая комиссия по борьбе с дороговизной», «Продовольственная комиссия», «Обывательский комитет» и т. п.

Анкетирование, проведенное Союзом городов в 1915 году, показало, что из 94 городов в 49 (52,1 %) уже существовали местные продовольственные комитеты. В их состав входили представители государственной администрации, гласные городских дум, члены городских управ, представители земств, кооперативов, рабочих организаций[76].

В мае — июне 1916 г. была предпринята попытка объединить местные продовольственные органы под единым руководством — путем создания «Центрального комитета общественных организаций по продовольственному делу» — «Центроко» (во время перестройки и развала СССР большевикам совершенно несправедливо досталось за создание «новояза»; в реальности этот процесс начался куда раньше — Д.Л.).

Им был, к примеру, разработан план продовольственных мероприятий для земств и городов на ноябрь 1916 — январь 1917 гг. Однако официального признания работа Комитета так и не получила, а намеченный на декабрь 1916 года Всероссийский продовольственный съезд был запрещен властями.

Но именно эти местные органы с конца 1914 — начала 1915 гг. начали регулирование распределения продовольствия среди населения[77]. Первоначально их деятельность носила достаточно хаотичный характер. Среди мер, бывших в ходу, можно назвать ограничение отпуска товаров в одни руки; отпуск товаров по разрешению (по «талонам», которыми могли выступать как удостоверения личности с пропиской в данном населенном пункте, так и другие местные документы); распределение продуктов по карточкам; отпуск товаров по смешанной схеме.

По мере усугубления экономического кризиса происходила все большая унификация мер по распределению продовольствия. По данным опроса местных уполномоченных Особого совещания, проведенного в июле 1916 года, карточная система существовала в 99 районах империи, из них в 8 случаях она охватывала весь район — как правило, речь шла о наиболее нуждающихся губерниях, в 59 случаях охватывала отдельные города, в 32 случаях — уездные города вместе с уездами.

Учитывая, что карточная система зародилась в России «снизу», инициаторами ее введения были органы местного самоуправления, на местах она отличалась большим разнообразием: «Карточки устанавливаются или индивидуальные, или чаще коллективные, т. е. на семью, квартиру, учреждение, организацию, предприятие. Индивидуальные карточки бывают или именные, или на предъявителя. Коллективные карточки всегда именные. Карточки обычно содержат талоны по одному, два, три и даже шести на месяц или некоторое число талонов на неопределенный срок. Иногда карточки предназначаются каждая для определенного продукта, иногда у одной и той же карточки имеются талоны на несколько продуктов. Эти продукты или определенно указаны, или нет. Иногда карточкам для определенного продукта, в особенности часто для сахара, придается как бы символическое значение и по ним распределяются различные другие продукты»[78].

Серьезным недостатком карточной системы, которая складывалась в России в 1914‑1916 годах, был ее по большей части разрешительный характер. Это означало, что карточка давала предъявителю право на приобретение определенного набора продуктов, но не гарантировала сам факт приобретения — этих продуктов просто могло не оказаться в наличии.

По мере усугубления продовольственного кризиса и под давлением общественного мнения система претерпевала трансформацию в сторону уравнительного характера, когда под наличное количество продовольствия выпускалось определенное количество карточек. В этом случае потребитель получал гарантированную долю продовольствия. Однако вплоть до Февральской революции эта трансформация не была завершена. Лишь после революции Временное правительство пошло навстречу общественным требованиям о введении единой государственной системы регулирования распределения и потребления[79]. Другой вопрос — в какой мере эти задачи удалось реализовать уже Временному правительству.