Компетенция нового учреждения определена в самом общем виде: «все то, что служить может к собственному самодержавию государя, попечению и приращении и исправлении государственном имеет быть в нашем Императорском совете, яко у нас собственно».

Императорский совет должен заседать ежедневно, кроме субботы и воскресенья. Каждый статс-секретарь докладывал о делах по своему департаменту, а императрица могла либо принять, либо отклонить подготовленный департаментом проект указа с внесенными во время обсуждения дополнениями и исправлениями.

Императрица не только одобрила проект и подписала Манифест о его создании, но назвала его персональный состав. Возглавлять Императорский совет должен был А. П. Бестужев-Рюмин, а его членами назначались князь Я. П. Шаховской, граф К. Г. Разумовский, Н. И. Панин, князь М. П. Волконский, граф 3. Г. Чернышов и М. И. Воронцов. На Панина возлагалась обязанность руководителя департамента внутренних дел, иностранных дел — на М. И. Воронцова, военных — Чернышова. Должность статс-секретаря морских дел осталась вакантной[471].

Казалось, реформатор Панин мог праздновать победу, его престиж укрепился еще более, а во влиянии на императрицу он не имел соперников. И вдруг все радикально изменилось: Екатерина надорвала лист. Это означало отказ от панинского проекта. Причин тому несколько, среди них и та, на которую ссылался С. М. Соловьев: предшественники Императорского совета создавались при беспомощных государынях, не имевших данных для управления страной. Екатерина себя к их числу не причисляла. Следовательно, проект Панина наносил удар по самолюбию императрицы. Кроме того, и это самое главное, Императорский совет, хотя и формально не ограничивал самодержавную власть Екатерины, но ущемлял ее права относительно фаворитов, которых она намеревалась не только использовать для утех, но и привлекать к делам управления. Ясно, что весь клан Орловых настоятельно убеждал отклонить проект Панина. Но как это сделать, чтобы не вызвать ропота влиятельного Панина, которого, надо полагать, поддерживали многие вельможи?

Хитроумный ход Екатерины состоял в том, чтобы похоронить проект чужими руками — она предоставила возможность ознакомиться с проектом влиятельным чиновникам, с тем чтобы те высказали о нем свое мнение. В распоряжении историков имеется два анонимных отзыва. Их авторы не возражали против учреждения Императорского совета, но вносили мелкие дополнения и изменения: например, Совет должен заседать не пять, а четыре раза в неделю, руководителя канцелярии один из анонимов рекомендовал называть не директором, а обер-секретарем.

Резко отрицательные суждения о проекте Панина высказал лишь фельдцейхмейстер Вильбоа, полагавший, что «под видом защиты монархии» проект «тонким образом склоняется более к аристократическому правлению», в котором члены Совета «весьма удобно могут вырости в соправителей», что приведет «к разрушению могущества и величия Российской империи». Вильбоа не скупился на комплименты в адрес императрицы: ее мудрость, «благоразумие и светлый взгляд» не нуждаются ни в каком особенном совете.

Угодническая критика проекта как раз и требовалась императрице — появились основания дезавуировать свою подпись. О том, что Вильбоа, угодничая, подлаживался под мнение императрицы и Орловых, а быть может, пользовался их подсказкой, можно судить по тому, что никакой угрозы превращения членов Совета «в соправителей» не существовало, равным образом проект не давал повода для установления аристократического правления: назначение и отстранение членов Совета находились в компетенции императрицы. В данном случае важны были не доводы, не их убедительность, а сам факт неприемлемости проекта всего лишь единственным критиком. Главный аргумент в пользу искусственности доводов Вильбоа состоял в том, что трон занимала умная, энергичная императрица, не намеревавшаяся подчиняться чужой воле.

Фельдцейхмейстер рекомендовал вместо учреждения Императорского совета реформировать Кабинет императрицы, разделив его на необходимые департаменты, притом так, чтобы только известные, законом установленные доклады представляли ей лично и чтобы в каждом департаменте председательствовал статс-секретарь или кабинет-секретарь. Эти секретари принимали входящие и исходящие бумаги, регистрировали их, докладывали в точно определенные часы императрице об их содержании, наконец, составляли проекты указов для подписания императрицей[472].

Таким образом, вместо Императорского совета, учреждения, имевшего политическое значение, Вильбоа предлагал облегчить труд императрицы совершенствованием техники прохождения дел. Подобное предложение вполне устраивало Екатерину.

Устраивала ее и вторая часть проекта Панина, предусматривавшего реформу Сената. По мнению Панина, Сенат в его нынешнем виде представлял собой громоздкое учреждение, имевшее незначительный коэффициент полезного действия. Каждый из 30 сенаторов, считал автор проекта, «приезжает на заседание Сената как гость на обед, который еще не знает не только вкуса кушанья, но и блюд, коими будет подчиван».

Что касается деятельности Никиты Ивановича в качестве руководителя внешнеполитического ведомства, то она встречала поддержку императрицы лишь в тех случаях, когда соответствовала ее видам; напротив, императрица игнорировала его мнение, если оно противоречило ее намерениям. Приведем несколько примеров того, как Панин, вопреки своим убеждениям, должен был подчиниться воле императрице и безоговорочно выполнять ее повеления.

В этом отношении показателен крутой поворот во внешнеполитической ориентации России в 1780 году. До этого года Екатерина поддерживала союзнические отношения с Фридрихом II, срок которых истекал в 1777 году. Панин, являвшийся одним из архитекторов так называемой Северной системы, продолжал ориентироваться на Пруссию, в то время как Екатерина считала, что Россия извлекла максимум выгод от союза с Пруссией и настало время сближаться с Австрией, естественной союзницей России в борьбе с Османской империей.

Если до 1780 года Фридрих II рассыпался в лести Екатерине II, получая в ответ щедрую дозу похвал в свой адрес, то с 1780 года место прусского короля в переписке с императрицей занял австрийский император Иосиф II. С этим поворотом Панин не был согласен, но должен был смиренно выполнять повеления Екатерины.

Вопрос в конечном счете клонится к тому, с каким усердием и отдачей Никита Иванович выполнял обязанности канцлера. Историки, как и в большинстве случаев, располагают разноречивыми свидетельствами современников. При пользовании ими следует учитывать три обстоятельства: эти свидетельства различаются по национальной принадлежности и по времени составления отзывов. Большинство иностранцев оставили отрицательные характеристики Панина. Мы, однако, еще раз должны напомнить, что критериями оценки иностранцев, в данном случае дипломатов, являются не объективные данные, а степень удовлетворения русским вельможей интересов страны, которую они представляют.

Послы при русском дворе нередко сваливали свои неудачи не на собственные промахи и неумение вести переговоры, а на отрицательные черты характера русского собеседника. Наконец, отзывы неравноценны по содержанию: если дипломаты преимущественное внимание уделяли отношению Панина к служебным обязанностям, то русские авторы пытались осветить его нравственные качества, причем в хвалебных отзывах нередко проскальзывают нотки панегирика.