28 февраля своих представителей в Совет избрали заводы и военные части. В подавляющем большинстве избирались умеренные социалисты: экстремистские партии (большевики, эсеры-максималисты и межрайонцы) получили менее 10 % голосов74. Выборы проводились крайне беспорядочно, в традициях русских сходов, где не заботятся о точном математическом подсчете индивидуальных мнений, а блюдут выражение коллективной воли. А поскольку мелкие мастерские и крупные заводы выставили равное число представителей, как и военные части — от полка до роты, то Совет переполнили делегаты мелких предприятий и гарнизона. Ко второй неделе существования Совета из трех тысяч депутатов более двух были солдатами75 — и это в городе, где промышленных рабочих насчитывалось в два-три раза больше, чем солдат. На фотографиях, запечатлевших заседания Совета, люди в шинелях преобладают.

Пленарные заседания Совета, первое из которых состоялось 28 февраля, напоминали гигантский сельский сход, как будто заводы и казармы выслали сюда своих большаков. Не было ни распорядка дня, ни процедуры принятия решений: в открытой дискуссии, в которой мог принять участие всякий, кто пожелает, вырабатывалось единодушное решение. Как и сельский сход, Совет на этой стадии напоминал косяк рыб, способный мгновенно изменить направление, повинуясь невидимой команде. Суханов следующим образом описывает первые собрания:

Поскольку такое столпотворение не годилось ни на что, кроме митинговых выступлений, и поскольку, кроме того, интеллигенция полагала, будто лучше всех других знает, что нужно «массам», полномочия вынесения решений скоро перешли к Исполкому. Этот орган, однако, не являлся представительным органом рабочих и солдат, ибо его члены, как и в 1905 году, были назначены социалистическими партиями. Таким образом, члены Исполкома представляли не рабочих и солдат, а соответствующую партийную организацию, и могли быть в любой момент замещены другими членами этой партии. И, как видно из дальнейших событий, это была намеренная политика радикалов. 19 марта солдатская секция проголосовала за расширение численности Исполкома и включение в его состав девяти солдатских и девяти рабочих представителей. Исполком отверг это решение, ссылаясь на то, что расширение состава произойдет на Всероссийском совещании Советов, намеченном на конец месяца77. Интеллигенция, заправлявшая в Исполкоме, предпочла бы даже держать в секрете список его членов. Имена деятелей Исполкома стали широко известны лишь в конце марта, после появления на улицах Петрограда листовки с требованием обнародовать имена[137].

Таким образом, Исполком был не столько исполнительным органом Совета, как явствовало из его названия, сколько координационным органом социалистических партий, поставленным над Советом и говорящим от его имени. Самые первые кооптации в Исполком проводились 6 марта, когда прислать своего оратора было предложено партии народных социалистов. Два дня спустя в состав Исполкома был введен и эсер, представлявший группу, называвшую себя «Республиканскими офицерами». 11 марта было предоставлено по одному месту представителям социал-демократических партий Польши, Литвы и Латвии. 15 марта в состав вошел большевистский делегат. Такой способ комплектации Исполкома был формализован 18 марта, с принятием принципа, согласно которому каждая социалистическая партия имеет право на три места: одно для члена ее центрального комитета, два других — для представителей местных организаций[138].

Принятие этого принципа имело три последствия. Оно искусственно расширяло представительство в Исполкоме большевиков, которые имели мало приверженцев среди рабочих и практически никого среди солдат. Кроме того, оно укрепляло позиции умеренных социалистов, что придавало Исполкому политическую окраску, которая со временем вошла в противоречие со все более радикальными настроениями в стране. И, что самое главное, бюрократизировало Исполком: этот самоназначаемый исполнительный орган «рабочих и солдатских масс» стал в действительности комитетом радикальной интеллигенции, среди которой трудно было отыскать рабочего или солдата и которая преследовала свои собственные интересы и руководствовалась своими собственными представлениями.