Пример 7.3. Борьба с коррупцией при осуществлении проектов развития сельской инфраструктуры: опыт Индонезии

Программа развития кекаматанов представляет собой проект развития сельской инфраструктуры в Индонезии. Бюджет программы, спонсором которой выступает Всемирный банк, составляет $1,2 млрд; ее реализация началась в 1998 г., во время восточноазиатского финансового кризиса. В настоящее время в рамках Программы развития кекаматанов финансируются крупные инфраструктурные проекты и предоставляются мелкие кредиты сельским поселениям. Программа быстро расширяется и на данный момент охватывает свыше 20 000 деревень по всей стране.

Исходя из анализа политико-экономической природы коррупции в индонезийских деревнях, в рамках Программы развития кекаматанов используется двусторонний подход к борьбе с этим явлением. Во-первых, программа нацелена на изменение условий, благоприятствующих процветанию коррупции в сельских поселениях, путем ликвидации монополии на информацию, ресурсы и доступ к правосудию. Во-вторых, она нацелена на профилактику коррупции в рамках самого проекта, противопоставляя коррупционным проявлениям внутренние механизмы стимулирования. Опыт реализации Программы развития кекаматанов полезен для понимания методов, способных обуздать коррупцию при осуществлении подобных проектов в стране, где это явление приобрело масштабы эпидемии, где законодательная и правоприменительная системы слабы, где исторически сложилась жесткая иерархия политического контроля во главе с мощной государственной бюрократией.

В основе антикоррупционной стратегии, применяемой в рамках Программы развития кекаматанов, лежит принцип самостоятельности жителей деревень в принятии решений, касающихся планирования, закупок и управления финансами. Ниже перечислены некоторые механизмы, обеспечивающие реализацию данного подхода:

• упрощение финансовых процедур с тем, чтобы они были понятными для жителей деревень;

• перечисление средств напрямую на коллективные банковские счета сельских поселений;

• санкционирование любой финансовой сделки как минимум тремя подписями, выбор поставщика товаров и услуг как минимум из трех кандидатов на общем собрании деревни;

• размещение подробных сведений обо всех финансовых сделках на деревенских досках объявлений для всеобщего ознакомления;

• представление отчетов о расходовании проектных средств на регулярных общих собраниях деревни, на которых жители вправе своим решением приостановить дальнейшее распределение средств при выявлении каких-либо несоответствий;

• создание независимых от государства источников информирования и механизмов рассмотрения жалоб на уровне сельского поселения;

• осуществление активного контроля за ходом работ со стороны координаторов проекта, избираемых на уровне сельского поселения и района;

• осуществление независимого мониторинга проекта со стороны неправительственных организаций и местной прессы.

Несмотря на определенный успех вышеперечисленных мер, полностью искоренить коррупцию в рамках Программы развития кекаматанов не удается. Оценка ситуации (в том числе путем проведения всесторонних этнографических опросов, исследований практического опыта и анализа структуры стимулирования на протяжении жизненного цикла проекта) позволила определить интересы, мотивы и слабые места всех участников. Как выяснилось, коррупция – это прежде всего проблема побудительных мотивов, и эффективно бороться с ней можно лишь при условии кардинального изменения баланса возможных потерь и выгод. Для изменения этого баланса необходимо хорошо знать местные особенности и социальные нормы.

Коррупция в рамках Программы развития кекаматанов проявляется в нескольких формах, включая искусственное раздувание бюджета, сговор, взяточничество и откаты местным чиновникам. Наиболее эффективными в борьбе с коррупцией оказались такие методы, как обеспечение прозрачности, участие общественности и создание независимых структур для рассмотрения жалоб. Информирование населения и контроль на местах – ключевые факторы в профилактике и противодействии коррупции. В основе наиболее успешных антикоррупционных стратегий лежат такие меры, как обнародование мероприятий по борьбе с коррупцией, завоевание авторитета у широких кругов общественности и применение санкций в случае необходимости. Важная роль в борьбе с коррупцией также отводится координаторам проектов, которые обеспечивают независимое от местных властей информирование жителей сельских поселений. При этом координаторы опираются на центральный аппарат Программы развития кекаматанов, поэтому они в большей степени защищены от угроз и запугиваний, чем обычные граждане, проживающие в деревнях. Кроме того, имеются сведения о том, что жители деревень используют опыт, полученный в рамках Программы развития кекаматанов, для противодействия коррупции в других проектах.